第21章人口管理

《人口原理概论》第21章 人口管理

一、人口管理的二重性
马克思主义人口学认为，人口管理具有二重属性，即自然属性和社会属性，人口管理是对人口进行自然管理和社会管理的有机统一。
（一）人口管理的自然属性
人口，作为一个生物种群，同其他动物一样有出生、成长、衰老、死亡的发展变化过程，这种性质是人口的生物属性，即人口的自然属性。由人口的这种自然属性决定，人口管理也必然具有自然属性。
人口管理的自然属性，表现为对人口生理机能健康状态的管理，如生育管理、保健管理、食品营养管理、医疗卫生管理、体育运动管理、儿童玩具管理等。所有这些管理，都是从人作为一个动物机体的属性出发，为增强人的体力和智力所进行的管理。因此，无论是任何社会制度，任何国家和民族，在人口管理的自然属性方面是共同的，是可以互相借鉴、学习和交流的。
（二）人口管理的社会属性
人口的本质特征不是人口的自然属性，而是人口的社会属性。人口的社会属性是指人口作为社会人口而存在的特性，它包含人作为社会活动主体的一切方面。例如人口的阶级属性、民族属性、宗教属性、职业属性、经济属性等。与人口的社会属性相适应，人口管理也具有社会属性，即把人口作为社会的人口进行管理。包括人口职业管理、人口迁移管理、人口宗教管理、人口城市化管理等。既然人口管理的社会属性是从人口的社会属性出发，为实现人口的社会价值和社会平衡而进行的管理，因此，不同的历史时代，不同的社会制度，不同的国家和民族，其人口管理的社会属性是各不相同的，是各具特色的。
（三）掌握人口管理的二重性的意义
掌握人口管理的二重性原理，具有重要的理论意义和实践意义。一方面，人口管理是世界各国，古今中外都无一例外的活动，他们有共同点，可以互相学习和借鉴，也可以有统一的机制和模式。另一方面，人口管理又是在具体时代、具体国家和民族的具体活动，具有社会的烙印。不同的时间和地点下的
人口管理又各不相同，允许各有差别。因此，不要用别国的某种人口具体管理模式在本国到处乱套，也不要以自己国家或民族的某种具体管理方式为衡量尺度，对别国和别的民族的某些作法指手划脚，乱加批评和干涉。
二、人口管理的内容
人口管理是对人口从生到死全过程的管理，其内容可以从不同的角度分为不同的方面。例如，按地域分，可包括城市人口管理和农村人口管理；按民族分，可包括多数民族人口管理和少数民族人口管理；按职业分，可包括职工人口管理、农民人口管理和个体劳动者人口管理；按年龄分，可包括婴幼儿管理、学生管理、劳动就业管理、退休管理等。下面，就以年龄顺序简述人口管理诸方面内容。
（一）幼儿保健管理
人自出生后到入学前，是幼儿时代。这一阶段的主要管理任务，是加强幼儿保健，使幼儿健康成长，脑力和体力都得到正常的良好的发育。为此，要搞好对幼儿保健设施和物品的管理，办好托儿所，幼儿园，管好儿童食品、儿童服装、儿童玩具的生产和供应。必要时，对某些重要的儿童食品如奶粉实行计划供应，以保障婴儿的健康发育。由于幼儿保健的任务主要由父母来承担，因此，各单位对婴幼儿在职的父母给予适当的方便。
（二）学生就学管理
一般来说，人长到七、八岁，就应当入学校进行学习。绝大部分人，都能受到普及初中的教育；相当一部分人，能受高中教育；较少一部分人，能受高等教育或中等专业教育。人在学生时代，是长身体、长知识、长才干的时代。如果管理得好，能够为国家培育出德、智、体全面发展的人才；如果管理得不好，就可能出现一些不合格的“次品”。因此，必须遵循党的教育方针，使每个受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有理想、有道德、有纪律、有文化的一代社会主义新型劳动者。学校也是生产单位，是生产人才的单位，这种生产在一定意义上比物质生产更重要。因此，必须加强对学生的在校教育和管理，努力提高教育投资的经济效益和社会效益。
（三）劳动者就业管理
一个人在经历或长或短的学校就学生活之后，便相继走上社会，从事不同行业的劳动。中小学毕业后走上工作岗位的，基本上从事体力劳动；大学、中专毕业后走上工作岗位的，基本上从事脑力劳动。无论从事何种职业，都要接受国家有关部门的劳动者就业管理。由于这一阶段是人一生中的主要阶段，也是最长的阶段，所以内容也十分丰富，十分复杂。简要说来，主要包括如下几方面：
1、城市待业人员的就业管理。主要采取劳动部门介绍就业、组织起来集体就业和个人自谋职业三种形式。
2、农村剩余劳动力的就业管理。主要出路是：（1）向农业的深度和广度进军，搞好农林牧副渔的外延扩大再生产和内涵扩大再生产，充分地最大限度地利用农村丰富的劳动力资源。（2）向农村工业、建筑业、商业、运输业、修理业、服务业和科技文化业转移，不仅有利于安置剩余劳动力的就业，而且有利于繁荣农村经济，缩小城乡差别，加速农村工业化和人口城市化进程。（3）向城市转移。主要是进城从事建筑业、修理业和服务业。由于城市对劳动力的容纳程度较低，因此农民进城大都是临时性和流动性的。
3、大学、中专毕业生和军队转业人员的就业管理。这部分人主要由国家计划分配，考虑本人志愿和特长，由组织统一分配工作。
4、企业、事业和机关招工、招干的管理。凡是在社会上招工、招干的，一律实行公开标准、平等竞争、严格考核、择优录用的制度。
5、在职职工的考核、培训、晋级、调转、奖罚管理。对在职职工，要经常进行政治和业务的考核、培训，使他们不断适应工作的需要。同时，要根据职工的水平和资历，予以晋级。要做好职工的思想政治工作，奖勤罚懒，激发职工的社会主义劳动积极性。
（四）退休人员管理
一个人进入老年之后，便退出经济活动，休息养老。我国职工实行男60岁、女55岁退休的制度。退休后，享受国家和原单位的劳保待遇，受到一定的照顾。身体好的，还可以从事适宜的工作，“发挥余热”。我国农民不实行工资制，没有退休年龄的限制，但是，进入老年后，也是以轻劳动为主。或由儿女抚养，或由村政府定为“五保户”，或进当地养老院。对退休人员管理的好与坏，不仅关系到退休人员的身心健康和安度晚年，而且对未退休的在职中青年也有很大影响，因为任何人都有一个从青年和中年走向老年的问题。如果对老年人有很好的安置和照顾，在职的中青年就无后顾之忧，就能安心地做好各项社会工作，为社会贡献智慧和力量。相反，如果社会对老年人没有很好的安置和照顾，特别是无子女的老人如果得不到良好的生活保障，那么，在职的中青年就时刻想到自已的老年生活问题，产生后顾之忧。于是，就想多要子女，特别想多要儿子。目前，城市老年人安置好一些，而农村老年人安置差一些。因此，导致城市计划生育工作容易一些，而农村计划生育工作困难一些。由此可见，对退休人员的管理问题，不仅涉及人口的适度发展，而且涉及国家的长治久安，一定要切实搞好。
三、人口管理的过程
人口管理是一个客观的过程，它包括人口目标的确定、人口计划的编制、人口计划的实施、人口信息的反馈等几个主要环节。
（一）人口目标的确定
人口目标是一个国家或地区根据其自然和社会状况，预期在一定历史时期要达到的人口发展规模，是一个国家或地区经济社会发展战略的重要组成部分。确定人口目标，主要考虑三个方面的因素：
（1）考虑现有人口状况及发展态势。这是一个既定的基数，任何人口目标都是在这个基数之上增加了的人口数。人口再生产有自已的规律性，我们制定人口目标，决不能脱离现实的人口状态和人口增殖的客观规律。
（2）考虑计划生育工作发展状况。要看这个国家是实行鼓励人口增长的政策，还是实行限制人口增长的政策；要看人们是愿意多生子女，还是愿意少生子女。如果一个国家是实行限制人口增长的政策，并且人们愿意少生子女，那么，制定人口目标时，可以确定较低的目标；相反，如果一个国家是实行鼓励人口增长的政策，并且人们愿意多生子女，那么，制定人口目标时，可以选择较高的目标。
（3）考虑经济发展目标。如果经济发展水平较高，未来经济发展战略目标也比较高，那么，人口目标可以定高一些：相反，如果经济发展水平较低，未来经济发展战略目标也比较低，那么，人口目标可以定低一些。
在本世纪80年代初，我国提出本世纪末把全国总人口控制在12亿以内的人口目标，就是根据我国现有人口状况、计划生育工作开展状况和经济发展战略目标三方面因素确定下来的。
（二）人口计划的编制
编制人口计划，主要应做好以下两项工作：
1、要搞好人口指标的调整
人口再生产的波动具有周期性，大体上是每隔24年左右一个周期。当前的生育高峰或低谷，则预示着24年后可能再次出现。人口再生产波动的大起或大落，都会对经济和社会的发展产生不利的影响。因此，在编制人口计划时，必须考虑人口再生产波动具有周期性的特点。当生育高峰到来时，采取调整人口指标、分散生育时间的措施，使人口在相邻各个年度均衡地增长。例如，1963年是我国人口出生高峰年，25年后的1988年也是人口出生高峰年，而相邻的前后几年，人口出生率并不很高。于是，我们在编
制人口计划时，就采取了分散1988年人口出生指标的措施，把1988年人口出生指标分散给1986、1987、1989、1990等各个年份，从而，避免了1988年人口出生高峰的再次出现。
2、要注意研究人口态势
人口态势是由过去若干年出生率、死亡率等方面因素的综合变化逐渐形成的一种状态趋势。人口从出生到蕃衍下一代，需要经过24年左右时间；从出生到成长为劳动力，需要经过18年左右时间；从出生到死亡，大约需要经过80年左右时间。这个特点决定了，人口态势一经形成，就难以在短期内改过来。要改变，也需要经历一个漫长的缓慢过程。目前，我国人口态势属于年轻人口型。这一态势表明，我国的青少年人口数量多，青少年的抚养、教育、就业、住房等问题比较突出。同时表明，我国人口年龄构成轻，今后人口增长势头仍然会很猛。即使在实行计划生育的条件下，由于我国人口基数很大，人口增长的绝对数还是惊人的。因此，在相当长的时期内，编制人口计划的主要任务，是要大力控制人口增长速度，促使人口态势由年轻人口型向成年人口型过渡，以减轻人口对经济的压力，加快我国现代化建设进程。
（三）人口计划的实施
人口计划编制之后，便着手进行实施。首先，要使各级人口管理者和广大群众熟悉、理解和掌握人口计划的内容和实质，吃透人口计划的精神。其次，要把总体计划分解为若干层次和方面的具体计划，将总任务分解为若干单位和环节的分任务。第三，认真落实责任，建立以岗位责任制为中心的人口工作
责任制，强化每个管理者的责任感，调动各级专业人员和群众落实人口计划的积极性，齐心合力为完成
计划而奋斗。
（四）人口信息的反馈
人口信息的反馈是人口计划在付诸实施后产生的结果，是计划执行情况的反映，也是计划在实践中正确与否的客观表现。及时准确全面地收集人口信息的反馈，对于有效地加强人口计划管理和提高管理水平，是十分重要的。在人口信息反馈中，通常采用两种模式，即串行反馈和并行反馈模式。串行反馈模式是指反馈信息只传回到前一级，而不越级传输的方式。并行反馈模式是指反馈信息不但传回到前一级，而且还同时传回到以前的各级，直到最高层次决策机构或控制中心。在这两种反馈模式中，并行反馈较之串行反馈优越，它能够节省反馈时间，减少多级“过滤”而造成的信息失真，最高决策机构能同时得到多级多层的反馈信息，从而增加了信息的价值和决策可靠性的程度。现代化的人口管理需要这种多层次多级递进结构的反馈模式。
四、人口管理的组织
人口管理都是在一定组织形式下的管理。一个国家采取什么样的人口管理的具体组织形式，是由这个国家生产力，生产关系以及上层建筑状况决定的。但是，一般来说，人口管理的组织形式包括三个方面：即人口的部门管理、人口的地区管理、人口的基层管理。
（一）人口的部门管理
人口的部门管理是指从中央到地方按照各职能部门的职权范围，对人口实行的纵向条条管理。如计划生育部门对人口出生的管理、公安部门对人口户籍的管理、劳动人事部门对人口职业安置和调动的管理、教育部门对受教育人口的学籍管理、工业部门对从事工业的职工的管理、农业部门对从事农业的职工和农民的管理、文化部门对从事文化工作的职工的管理等。一句话，所有职能部门对自已所属的被管理者的管理，都是人口的部门管理。
（二）人口的地区管理
人口的地区管理按照行政区划所规定的各地方政府的职权范围，对本地区人口进行的横向块块管理。例如，各省、自治区、直辖市对所管辖范围内全体人口的管理、各地、市、县对自已所管辖范围内全体人口的管理。人口的地区管理与人口的部门管理的主要区别是：人口的部门管理是对各地区中某一部分人或所有人的某一方面的专门管理，而人口的地区管理则是对本地区所有人的所有方面的综合管理。人口的地区管理与人口的部门管理的主要联系是：二者互相制约、互相补充、纵横交错、编织成网，共同完成人口宏观管理的任务。
（三）人口的基层管理
人口的基层管理是指各企事业单位，各农村乡村、各城镇街道、各机关团体、各学校、各部队等基层组织，对所辖全体人口进行的微观管理。这是人口管理系统的基础和细胞，是一切部门管理和地区管理措施的落脚点。只有把人口的基层管理搞好，人口的部门管理和地区管理才能得到全面落实。
五、人口管理的方法
人口管理的方法，按其特点不同，可划分为行政方法、经济方法、法律方法、思想政治方法、现代科技方法等。这些方法各有不同的特点，各起不同的作用，互相补充，相辅相成，都是社会主义国家对人口进行管理所不可缺少的。其中，行政方法和经济方法占重要地位。
（一）行政方法
人口管理的行政方法，是指依靠行政组织、运用行政手段、依照行政方式对人口进行管理的方法。具体地说，就是依靠各级行政机关或部门的权威，采用行政命令、指示、规定和下达指令性指标任务的方式，按照行政系统、行政区划、行政层次来管理人口。行政方法的主要特点，在于以鲜明的权威和服从为前提，采用强制性的手段，直接指挥下属的人口再生产活动，具有高度的权威性、强制性、直接性和具体性。行政方法是必要的，它不仅是人口管理最简便、最原始、最基本的方法，而且也是应用面最广、适应性最强的管理方法。这种方法的主要缺点是：管理效果受领导者水平的限制，管理的好坏，在很大程度上取决于领导者的知识水平、专业技能、领导艺术及其责任心，不利于发挥下属的积极性和创造性，不利于发展横向联系。因此，行政方法不是人口管理的唯一方法。
（二）经济方法
人口管理的经济方法，是指依靠经济组织、按照客观经济规律的要求、运用经济手段、从物质利益上影响人口再生产活动，以实现人口目标的一种人口管理的方法。具体地说，就是运用工资、奖金、罚款、补贴等经济杠杆，制约人口再生产活动，实行有奖有罚的人口政策，以达到人口有计划发展的目的。经济方法的主要特点是“三性”，即引导性、利益性、制约性。
1、引导性。经济方法不是依靠权威和强制来指挥和影响人口活动，而是通过经济手段，从物质利益上引导和推动人口活动向适度合理的规模和结构发展。
2、利益性。运用经济方法管理人口，就是把物质利益与人口再生产活动相联系，用物质利益调动人们实行计划生育的积极性。如实行独生子女津贴，就是一例。
3、制约性。经济方法不是依靠行政命令，而是运用各种经济杠杆和经济利益，制约各地方、单位和个人的人口活动。例如，对违反计划生育政策超生育者，实行罚款和收回独生子女补贴费的办法，就是对人口再生产活动的一种制约。
（三）法律方法
人口管理的法律方法，是指国家通过立法和司法，按照法律规定的程序，教育公民遵守法律，并对违反法律者实行治裁的一种人口管理的方法。运用法律方法管理人口，有以下特点：
1、概括性。人口的法律管理，其对象是抽象的、一般的人，而不是具体的、特定的人。在同样的情况下，可以反复使用，而不是仅使用一次。
2、规范性。人口管理的法律方法，是用来管理人口活动的，它规定人们在一定情况下可以做什么，不可以做什么，应当做什么，不应当做什么。并以法律的规范作为评价人们行为的标准，指导人们的活动。
3、强制性。法律规范是由国家强制实施的，具有强制性和普遍约束力，要求人人都要遵守。做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
4、稳定性。人口管理的法律方法，不是针对个别具体人的，制定法律和运用法律也不能因人因事而异，也不能朝令夕改，而必须在较长时间内保持稳定。
5、权威性。法律是由国家最高权力机关制定的，国家各级政府机关、各社会团体、每个单位和个人都必须依法办事。在法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之外或之上的特权。
（四）思想政治方法
人口管理的思想政治方法，是指在人口管理中对广大干部和群众进行马列主义、****思想和党的路线方针政策的教育，做深入细致的思想政治工作的方法。计划生育工作和整个人口管理工作，是涉及家家户户切身利益的事情，一定要把思想政治工作放在首位，对广大人民群众进行说服教育，使全体人民都自觉地响应党和国家的号召，贯彻计划生育的有关方针政策。思想政治方法具有以下几个特点：
1、长期性。思想政治方法，是通过说服教育解决人们的思想、观点和立场问题，是要转变人们的旧观念、旧风俗，树立社会主义的新观念和新风俗。因此，这不是一朝一夕的事，必须坚持经常的、持久的思想政治工作。
2、群众性。人口管理的思想政治工作，只靠少数人做是不够的。只有依靠和动员广大群众一齐来做
思想政治工作，进行自我教育和互相帮助，才能取得思想政治工作的良好效果。
3、多样性。人的思想是千差万别的，做人的思想政治工作也必须采取多种多样的方式。要区别每个人的情况分别对待，具体矛盾予以具体解决，而不能简单划一，搞“一刀切”。自实行计划生育以来，各地各单位都创造了不少灵活多样的思想政治工作经验，有必要进行总结，加以推广。
以上所述人口管理的行政方法、经济方法、法律方法、思想政治方法，是人口管理的常用方法。除此之外，还有现代科技管理方法，就是把现代数学、运筹学、控制论、生理学等先进的科学成果，和电子计算机等先进技术运用于人口管理的一种方法。限于我国科学技术的发展水平，这种方法应用面还比较小；随着我国现代化事业的不断发展，现代科技管理方法也将越来越广泛地应用于人口管理中。

（此专著出版于1990、9、25 黑龙江人民出版社，主编王振岳、聂鸣、石永利。获佳木斯市委党校优秀科研成果一等奖，获佳木斯市优秀科研成果二等奖，获黑龙江省党干校系统优秀科研成果三等奖，获中国人口学会优秀科研成果佳作奖，获佳木斯市委宣传部市文联市社联市图书馆优秀科研成果奖。）