新食品安全法修订对餐饮行业的影响

  食品安全环境优化面临的五大核心挑战：

虽然09年推出首部食品安全法，但近年来食品安全问题仍旧突出，已经成为当前最为突出的社会问题之一。面对一件件已经公开以及绝大多数尚未公开的食品安全事件，笔者认为执法主体割裂、执法标准不一、政府问责机制不健全、惩罚力度不足以及第三方监管缺失是改善食品安全乱象的五大核心挑战。

1. 执法主体分割

09年食品安全法出台前，食品安全的监管职能是被逐级分解到农业、工商、科技、工信、药监系统的，也就是大家提及的“五龙治水”的格局。09年《食品安全法》颁布实施之后，卫生部依法被赋予综合协调职能，整个食品安全监管主体变成了“4+1”的治理格局：所谓4，即按产业流程食品安全监督被分为4部分，即种植属农业部管，工业生产归质监管，包装归工商，消费为药监局分管；1则为卫生部负责制定食品安全的标准和整个监管工作的协调及重大事件的处理和对外发布。无论是五龙治水模式还是分割监管模式，都难以规避的是监管边界定义模糊带来的监管空白区域，同时监管部门越多，监管的边界也就越复杂。加上监管部门自身利益，明确监管边界越是困难。

2. 执法标准不一

按照国家《标准化法》的相关规定，我国产品标准分为国家、行业、地方、企业四级，前三级标准又可分为强制性标准和推荐性标准。由于历史的原因，以及多部门承担食品安全监管的现状，我国食品安全（原称食品卫生）相关标准涉及国家质检总局、卫生部、农业部、轻工部、商务部等制定的国家标准和行业标准，其中有些标准还存在相互矛盾和重叠的现象。

目前，我国食品安全至少有三套同样都被称为“国家标准”的标准：第一套是由卫生部主导的《食品卫生标准》；第二套是由国家质检总局主导的《食品质量标准》，根据的是《产品质量法》；第三套是农业部主导的《农产品质量安全标准》。除此以外，还有各种行业标准里面的强制性执行条款。以上三套标准都是国标，具有强制性，其间矛盾显而易见，因为不是一个部门制定的，互相不通气，规定的内容自然不一致。不一致的标准导致了目前执法过程的困难。

3. 政府问责机制不健全

从早先的三鹿奶粉事件到近期的福喜事件，大小食品安全事件都非政府监管部门第一时间发现。由此可见，受稳定财政收入、社会稳定、地方形象、利益输送等原因影响，政府存在“暗箱操作”或是“选择性执法”的可能。而此背后，政府问责制度不健全是导致上述不力监管的一大核心原因。

当前食品安全政府问责核心问题常表现在三个方面，1.问责随机性，同样的食品安全问题，由于媒体曝光力度不同，问责力度明显不同。2.问责“应急”特征明显，如以“三鹿奶粉事件”，事件刚刚平息，事件中落马的某些官员悄然异地复出或得到提拔的消息又在网上曝光并引发热议。这类事件折射出问责制的内在缺陷。3.无为问责缺失，当前的问责制停留在“过错问责”阶段，对大量碌碌无为的“无过错”和浪费公共资源的行为缺乏约束，对“庸官”的 “懒政”(不履行职责、行政不作为)似乎无能为力。

4. 惩罚力度不足

违法成本过低、惩处力度不够是一些食品企业和监管人员以身试法的重要原因。尽管《消费者权益保护法》中有“双倍赔偿”的条款，《食品安全法》中也有“十倍赔偿”的规定，但对企业和商家来说，这些只是伤及皮毛。而现有体制针对监督部门失职的惩罚力度也极低，与食品问题有关的监管人员即使存在玩忽职守、故意放行甚至暗中保驾的行为，也往往不被处理或仅受到记过、撤职等处分，很少有人被移送司法机关。

5. 第三方监管缺失

第三方包括专业食品安全机构以及消费者，在国内目前上述二者都未形成成熟的监管能力。

作为消费者维权意识不足是突出问题，调查显示，超八成消费者非常重视食品安全，很多消费者在日常消费过程中都遭遇过伪劣食品、夸大宣传、缺斤短两等侵权现象，但遇到这些情况时运用《食品安全法》有关规定进行维权的比例不到一半，此外，49.47%网友对《食品安全法》正在修订的情况“不清楚”。

同时，国内目前专业的第三方多为政府组织，跟政府部门已经形成利益共同体。独立第三方食品安全机构仍处于探索阶段。而在欧美成熟的第三方检测机构已非常普遍，采用第三方检测已经成为一种自觉的商业行为。近年来，欧美先进国家在实行“农田到餐桌”的食品质量监管中，第三方检测机构全面参与食品安全的管控，从源头的质量控制、工厂的审核、生产加工环节的监控到流通与消费环节的监督，层层把关，保证了食品的安全性。

新的食品安全法优化重点：

新的食品安全法出台将在惩罚力度、监管责任、社会共治等方面进行了相应的修订，随着新法推出，短期内食品安全环境将得到明显改善：

1. 加大惩罚力度

食品安全修订草案以重典治乱为修订指导思想，在惩罚力度上作出了较大的调整，应对当前的食品安全热点新增了大量法律条目。

同时，食品安全修订草案突出赔偿责任，强调首负责任制，要求收到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付，不得推诿；同时新法完善了消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度。

2. 强化执法主体责任

食品安全草案同时明确了执法主体，规定进一步明确了政府在食品安全中的责任并强化了政府问责机制，修订草案细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。依照规定的职责逐项设定相应的法律责任，细化处分规定；增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形；设置监管“高压线”，对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的，直接给予开除处分。

3. 强化社会共治

修订草案规定食品安全有奖举报制度。明确对查证属实的举报，应给予举报人奖励。同时修订惨案规范食品安全信息发布。强调监管部门应当准确、及时、客观公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督。

虽然食品安全标准优化、政府监管改进、第三方专业机构及消费者维权意识的成熟绝非一朝一夕所能改变的。但可以预见，随着新法出台，各地食品安全的监察力度将明显提升，同时相关食品安全地方法规和标准也将不断完善。整体食品安全环境将得到明显改善。

新法对餐饮行业可能带来的影响

1. 消费者就餐热情获得提升

一浪高过一浪的食品安全事件，使人们对自己的餐桌饮食话题变得十分沉重，尤其是一些心目中的所谓名牌产品也位列不安全之队，更使多数人忧心忡忡。更值得关注的是，近几年来食品安全突发事件不断，很大程度上已经加速改变了人们的生活和生产方式。消费者从买菜变为租地种菜，更乐于采购进口食品而非国产食品，自己制作替代外出就餐和成品采购。

随着新食品安全法对违法惩罚力度和对消费者保障力度的加大，消费者消费信心将得到一定程度的改善，外出就餐热情将获得一定程度的释放。

2. 餐饮行业将加速内部整合

目前，国内餐饮行业除西式快餐外，其他细分餐饮市场的集中度极低，前十餐饮品牌在各自的细分市场的市场份额占比均不足10%，这意味着，国内大量的餐饮市场被中小餐饮企业控制。极度分散的餐饮市场预示着极大的整合机会。新法的推出以及未来各地对小型食品加工摊贩管理制度的建立健全，将有力推动行业整合，未来内部食品供应链管理能力弱，食品安全风险高的中小型餐饮企业被整合的风险激增。

3. 餐饮行业专业化供应链管理需求加剧

冷冻冷藏产品、鲜活产品是餐饮行业中的原料采购主体，占比超过60%，而冷冻冷藏产品、鲜活产品质量保障的难度大、形成食品安全风险也高。受食品安全法加大惩罚力度的影响，未来餐饮企业尤其是大型连锁餐饮企业将加大其供应链管理能力的建设，包括未来供应模式的选择、基于供应链管理优化的组织管理模式优化、采购及供应商管理、仓储物流体系管理等。同时为实现供应链管理的提升，逐步打在可视化的供应链服务体系，大型餐饮企业在供应链端IT系统建设需求也将持续加大。

4. 专业的第三方供应商将迅速做大做强

第三方餐饮供应商的出现将极大弥补餐饮原料采购、运输、仓储甚至加工过程中的专业性不足问题以及零售采购的成本问题。在国外第三方供应商专业服务已经相当成熟，美国市场美国餐饮供应链市场的领先者Sysco年营业额为444亿美金，占据市场的25%的份额。相较美国成熟市场，中国餐饮第三方供应服务集中度极低，市场的领先者年营业额为3亿人民币左右，占预估市场的0.03% 。

应对食品安全改善强烈的需求，政府对食品安全的监管将愈加严格，可以预见，中国餐饮行业对专业第三供应服务的需求将日益强烈，同时国内第三方供应链服务的专业力量将快速崛起。

马路明：正品贵德餐饮行业研究院专家，罗兰贝格餐饮零售咨询专家，罗兰贝格是一家全球著名的管理咨询公司，在连锁经营、供应链等领域有深厚的研究。